最高院：责令行政机关采取补救措施其作出补救方案即执行完毕

相关：最高院：司法拍卖无需行政机关审批

核心提示：当生效法律文书判令的行为与行政行为存在重合和冲突时，行政机关作为被执行人应根据案情并结合行政法规作出具体行政行为；当事人可以对其作出的该行政行为通过其他途径主张权利。 

案例：最高人民法院（2019）最高法执监167号安庆市通途工贸股份有限公司、安庆市土地收购储备中心执行审查案 

案情：

1、本案执行依据为生效行政判决书，其主文为：一、确认储备中心、安庆市国土资源局、经开区管委会分别于2008年10月22日、2008年12月26日、2010年11月24日以签订协议方式实施收回通途公司土地的行政行为无效；二、责令储备中心、安庆市国土资源局因其无效行政行为对通途公司权益产生的损害采取相应的补救措施。

2、通途公司申请强制执行并提出，本案共涉及11座加油站，其中3座申请执行人已使用，剩佘8座加油站被执行人应采取补救措施。请求，一、被执行人已交付其他单位用作加油站的2座加油站要求被执行人返还申请执行人；二、已拆迁的1座加油站尽快按同等价格安置已规划的加油站用地；三、按同等价格另行安置5座已规划的加油站用地。

3、执行中，执行法院向储备中心、安庆市国土资源局发出执行通知书，责令其立即履行“因其无效行政行为对通途公司权益产生的损害采取相应的补救措施；负担本案执行费500元。”

4、2017年8月10日，储备中心、安庆市国土资源局向执行法院提交《履行方案》。该方案为：自收到判决以后，积极征询各方意见形成补救方案：一、鉴于无效行政行为自始无效，通途公司需退还储备中心已支付的补偿款及同期银行贷款利息；二、鉴于申请执行人并未取得8宗加油站国有建设用地使用权，只能按照其前期投入成本予以补偿。现申请执行人对原确认土地成本有异议，可以重新委托确认并根据确认结果予以补偿；三、申请执行人位于迎宾路306号商业用地是国有土地上的房屋拆迁导致的国有土地使用权的收回，且由经开区管委会和申请执行人共同委托评估公司评估，并给予补偿。这一部分土地由经开区管委会提出补救方案；四、根据有关法律规定，加油站用地出让必须釆取招、拍、挂方式，不能协议出让，因此申请执行人提出继续协议出让加油站用地没有法律依据。今后如公开出让加油站用地，申请执行人可依法参与竞拍。

5、2017年10月17日，为落实补救方案，执行法院召集双方当事人进行协商，但因双方分歧过大，未能达成一致意见。

6、2018年6月19日，执行法院以被执行人已出具履行方案和缴纳了执行费，作出结案通知书，并送达当事人。

7、2018年7月28日，储备中心、安庆市国土资源局就“如何补救”重新作出《履行意见》并邮寄送达申请执行人通途公司，函告其履行完毕。

8、通途公司向执行法院提出异议（后申请复议、申诉）称，本案属于能执行而未执行，不能仅以被执行人出具履行方案就作结案处理。被执行人应返还侵占通途公司所有的九座加油站用地；从被执行人出具的履行方案内容来看，它不是履行判决义务的方案，是以各种理由为借口，不履行生效判决；被执行人具备返还侵占申请执行人所有的九座加油站用地的条件。

裁判理由：

执行法院认为，生效法律文书中已明确认定“如何采取补救措施、是否继续履行土地出让行为等，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，应由被诉行政机关酌定”，因此，被执行人储备中心、安庆市国土资源局提交的履行方案应视为行政机关对申请执行人权益产生的损害制定了相应的补救措施。随后依据该履行方案形成履行意见并送达申请执行人。至此，应认定被执行人已履行了生效法律文书所确定的义务。至于申请执行人对履行意见是否认同，不影响安庆中院以“执行完毕”结案。申请执行人如对行政机关的“补救措施”有异议，可通过其他合法途径去救济。据此驳回通途公司的异议请求。

安徽高院认为，人民法院执行的依据是生效法律文书，本案争议的焦点是补救措施如何执行。依据生效法律文书认定“如何采取补救措施、是否继续履行土地出让行为等，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，应由被诉行政机关酌定”。执行中，储备中心、安庆市国土资源局向执行法院提交了履行方案，应视为行政机关对申请执行人权益产生的损害制定了相应的补救措施，后又提交了履行意见并送达申请执行人，因此被执行人已履行了生效法律文书确定的义务。至于申请执行人对履行意见是否认同，可通过其他合法途径救济，申请执行人要求执行法院继续执行缺乏依据。

最高院认为，本案争议的焦点问题是生效法律文书确认的判决内容是否已执行完毕。

本案判项为责令储备中心、安庆市自然资源和规划局因其无效行政行为对通途公司权益产生的损害采取相应的补救措施，可以看出，储备中心、安庆市自然资源和规划局应当履行的义务为对其无效行政行为采取补救措施。本案执行过程中，储备中心、安庆市自然资源和规划局在执行法院向其发出执行通知书后，已提交了履行方案。且根据生效法律文书关于“至于如何采取补救措施、是否继续履行土地出让行为等，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，应由被诉行政机关酌定”的认定，储备中心、安庆市自然资源和规划局提交履行方案并向行政相对人通途公司作出履行意见后，即应认定已按生效判决的要求采取了相应的补救措施。至于该补救措施是否得当，申诉人可通过其他途径予以救济。执行法院裁定认定被执行人在执行程序中已履行完生效法律文书确定的义务，并无不当。

笔者分析：

本案存在行政行为和执行中的履行行为的冲突问题。行政机关作为被执行人，既要履行判令的行为，又要作出行政行为，原则上应根据行政法律法规判断，不能完全等同于民事行为。

选关键词　跳转进入本公众号专题↓

热点事件（先予仲裁  P2P借贷）

学而专栏（学而有术  学而无罪）

（扫一扫或长按识别二维码可咨询作者）

请关注本公众号获取其他文章，也可以直接点击左下角的阅读原文。